近年来，随着全面建设小康社会的步伐不断加快，人民群众的物质生活水平不断提高，在“吃饱”的基础上追求“吃好”、“吃得安全”已经成为大家日益关注的主要话题之一。相应的，作为物质生活的组成基础，粮食的安全问题也越来越受到社会各界的关注，粮食流通领域的执法监管在整个粮食行业行政管理工作中的占比也必将呈现越来越重的趋势。结合我市粮食主销区的市场实际，如何充分发挥粮食行政执法的作用，如何在市场化条件下保证粮食流通领域的健康有序发展成为各级粮食行政管理部门面临的新问题、新挑战。为进一步做好我市粮食执法监察工作，自2月中旬开始，在市粮食局的部署和指导下，贵阳市粮食执法监察大队对市属各区（市、县）8个粮食行政管理部门、4个市级粮油储备库及2个局属粮油经营企业的相关情况进行了一次为期半个月的深入调研。

一、基本情况

（一）机构体制设置情况。我市下辖云岩、南明、花溪、乌当、白云、观山湖等6个行政区以及修文、息烽、开阳3个县和1个县级市清镇。其中云岩、南明两城区的粮食行政管理和行政执法工作由市粮食局代为履行，花溪、修文、清镇的相关职能并入辖区商务部门，白云、观山湖、息烽、开阳的相关职能并入辖区发改部门，乌当区粮食局尽管在书面上仍然保持独立法人机构，但也在2010年度的行政机构改革中与该区商务局进行了方案合并。可以说，随着相应的行政机构改革工作，目前全市各区（县、市）均已不再存在独立的粮食行政管理及粮食行政执法部门，很多区（县、市）的粮食行政执法工作已长期处于停滞状态，近5年来，全市未办理过一例涉粮违法案件。

（二）法规制度建设情况。我国粮食流通法规制度建设相对滞后于粮食流通市场化进程，还没有形成种类齐全、层次分明、结构严谨、相互协调的法规制度体系。目前，全市各级粮食行政管理和行政执法工作的主要依据是《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》以及国家、省、市出台的相关规章、规定以及办法。而《粮食流通管理条例》已不能完全适应新形势下粮食行政执法工作的需求，迫切需要一部上位法来统领粮食行政执法工作。特别是近年来部分规章和制度在修改的过程中甚至出现了某些自相矛盾的地方，更是给基层粮食行政执法工作造成了较大的困扰和阻碍。例如早在2006年，国家就发布了稻谷、玉米、小麦储存品质判定规则国标，正式取消了“陈化粮”的概念，然而在2016年刚刚修改的《粮食流通管理条例》里面依然存在这一概念，甚至还对“陈化粮”的监管拟定了处罚条款。

（三）行政执法保障情况。随着机构体制改革的进展，各级层面独立存在的粮食行政管理和执法部门正在陆续减少，加之粮食行业市场化推进也在很大程度上给行政主管领导及广大用粮人群形成了一种“不缺粮”、“随处可买”的“虚假”印象，粮食行政管理及执法工作面临着越来越“边缘化”的尴尬境地。这个部门存在的必要性、这支队伍存在的重要性在很大程度上已不再是各级行政机关关注的焦点。随之而来的就是一定层面的“不重视”以及相关资源的“不倾斜”，主要体现在粮食行政执法工作相关保障的逐渐弱化上。此次调研的8个区（县、市），在2017年度的经费预算上，有4个区（县、市）财政没有拿出一分钱的粮食行政执法专项经费；剩余的4个区（县、市），除开阳县以外，所谓的专项执法保障经费也仅有2-7万元不等。

二、主要问题

（一）法规制度建设相对薄弱。正如调研中发现的，目前，《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》）是我们实施粮食流通监管的基本依据，但是《条例》尚不能完全适应粮食行政执法工作的需要，一是表现在粮食行政管理部门监管权限较为狭窄。例如《条例》规定粮食行政管理部门只能对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动等进行监督检查，对粮食加工、销售等流通环节却缺乏相应的监督检查权限；二是表现在粮食行政执法部门的执法权限较为狭窄。例如对粮食质量影响较大的加工环节以假充真、以次充好、掺杂使假等行为，还有对粮食市场影响较大的销售环节囤积居奇、以次充好等违法违规行为，粮食行政执法部门均不具备相应的查处权，必须依托工商、质检、卫生等相关部门来开展工作。权责不一的情况在很大程度上制约了粮食行政执法工作的有序开展，导致广大粮食行政执法工作人员面对市场上随处可见的粮食经营者和肆意销售的粮食不愿管、不会管、不敢管，对粮食流通市场的监管工作极为不利。

（二）执法体系构建参差不齐。《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发［2004］17号）要求：“稳定和加强粮食行政管理部门机构和人员，切实履行对全社会粮食流通监管的职责”；国家六部委颁布的《粮食流通监督检查暂行办法》（国粮检［2004］230号）规定：“各级粮食行政管理部门要切实加强粮食流通监督检查制度的建设，充实加强监督检查人员队伍”；贵州省人民政府《关于进一步深化粮食流通体制改革的实施意见》（黔府发［2005］0001号）也明确：“各级粮食行政管理部门要转变职能，切实履行对全社会粮食流通监管的职责。要……组建执法机构，充实和配备人员，搞好行政执法、行政复议和全社会粮食统计等工作……”。然而从调研情况来看，全市各区（县、市）几乎没有一家粮食行政管理部门达到“齐装满员”的要求。并入商务部门的区（县、市）还勉强可以借助商务执法队伍开展一定的粮食行政执法工作，但也面临着队伍结构不稳定、执法队员业务不熟悉的困境；至于并入发改的区（县、市）问题就更加明显：一名工作人员，既是粮食科负责人，又是执法队负责人；既要完成粮食行政管理和行政执法工作，同时还要兼职发改系统的相关工作，“一人多岗”、“身兼数职”的现象随处可见。

（三）业务工作发展普遍滞后。主要体现在两个方面，一是个别区（县、市）政府对粮食行政执法工作重视不够。首先是对辖区内粮食行政执法部门的机构设置、人员配备、经费核拨、场地建设等方面关注不够，例如前文所述的长期“缺编制”、“零费用”、“多岗位”运转问题。再有就是对辖区内粮食行政管理个别“大事”关注不够，例如花溪区，在现有粮食储备仓库老化和缺口较大的情况下，针对黔陶仓库的改扩建项目，在经费到位的情况下居然因为规划、消防等方面的问题，导致出现库容调整（从原定设计6000吨降至现有设计3000吨）后仍然历时3年也未能得到最终审批；二是个别区（县、市）粮食行政管理部门对自身工作的关键性、重要性认识不够，“等、靠、要”思想较为严重。从我市实际情况来看，各级粮食行政管理部门从业人员年龄结构相对老化、管理思维相对保守等现象较为突出。个别单位的主要领导、分管领导由于自身已临近退休年龄，在工作中存在明显的“得过且过”、“多一事不如少一事”的态度，消极应对。例如个别单位，在一边诉苦“人手不足”、“工作繁重”的同时，一边却视空缺编制如不见，从未考虑积极主动的向上级汇报，争取引进新鲜血液。还如个别单位，新增储备任务所涉的相关问题均已落实，却因为农发行一个贷款的问题久拖3年而不决，从未考虑积极主动的向区领导汇报，寻求上级部门的支持和帮助。更有个别单位的粮食科负责人，甚至提出“县级储备应该取消，用粮的时候等待上级统一调配”的荒谬言论，“不愿为、不作为、不敢为”的思想大有存在。

（四）流通环节监管缺漏明显。《条例》规定，粮食行政管理部门对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动，以及执行国家粮食流通统计制度的情况进行监督检查。然而在实际工作中，各级粮食行政执法部门，除了落实“一符四无”、“四无粮仓”等规范要求，对粮食储存环节进行了数量、质量等方面的监管外，其他流通环节的监管基本上视而不见。一是对粮食收购行为的监管流于形式。在以往的工作中，各级粮食行政执法部门对《粮食收购许可证》的监管基本上就是“只管办证、不负责后续管理”。在哪些人需要办证、办证需要哪些手续、办完之后能够开展哪些工作，包括哪些行为属于无证收购等方面，绝大多数一线执法人员心中无数，人云亦云，甚至不知所云；二是对粮食运输环节的监管等同虚设。作为粮食主销区，我市储备的粮食多数由外地运输而来，对入库的粮食监管，主要是集中在轮换程序是否合法、轮入粮食是否手续齐全、相关质检报告是否合法有效、粮食自检质量是否合格等方面，对于其自产粮地运输过来的途中所采取的运输方式、途径、装载设备从不进行监管，也无从下手监管；三是对粮食销售环节的监管不闻不问。在绝大多数粮食行政执法人员心中，市场上进行销售的“成品粮”管不到、不能管。然而事实上，最容易被广大人民群众所接触的粮食、最容易因为质量问题引发社会矛盾的粮食，恰恰就集中在市场销售的“成品粮”上。如果不能提前介入，认真履行相应的质量检测和监管工作，一旦爆发问题，后果不堪设想。

三、几点思考

（一）转变思想，更新观念，提高对粮食行政执法工作重要性的认识。过去的一年里，国家对《粮食流通管理条例》、《粮食质量安全监管办法》、《粮食收购资格审核管理办法》等先后进行了修改，同时出台了《粮食安全省长责任制考核办法》。上层建筑的变化充分体现了国家层面对粮食行政管理和行政执法工作的重视程度。特别是贵州省《关于印发2016年度粮食安全工作责任制考核评分评价细则的通知》（黔府办函［2016］124号）中，对有关财政支出、场地建设、队伍组成、工作标准等各方面均进行了量化要求，可以说是为市、区（县、市）两级的粮食行政管理及行政执法工作前景带来了重大的利好消息。建议各区（县、市）粮食行政管理部门以此为契机，充分解读政策的同时，结合去年的考评结果，积极主动向上级主管领导和部门做好汇报，争取支持。不断提高各级政府对粮食行政执法的重视程度，为今后的工作奠定坚实的基础。

（二）加强学习，强化能力，提高粮食行政执法队伍的整体工作水平。作为全省唯一一支专业的粮食行政执法队伍，市粮食执法监察大队在下一步的工作中，一是要发挥引领作用，带动各区（县、市）粮食行政执法队伍开展积极主动学习粮食行政管理、行政执法相关理论知识的相关活动，采取走出去、引进来的方式，精心组织对国家、省、市粮食行政管理和执法方面法律法规的集中培训，提高全市执法队伍的理论水平；二是要发挥指导作用，此次调研中，我们已与各区（县、市）达成共识，在其自行开展日常工作的同时，如果有相对集中的执法行动，由我队安排部分队员配合参与，同时现场指导，锤炼一线队员的实践经验；三是发挥组织作用，由我队牵头，定期组织各区（县、市）粮食行政执法部门开展交流观摩活动，互相探讨、取长补短，全面推动全市粮食行政执法水平的整体提升工作。

（三）强化宣传，积极参与，确保粮食经营市场不断规范有序。以谷丰粮油市场为例，我队拟与市场管理方甘荫塘粮食仓库配合，利用市场内的大型LED显示屏，定期滚动播出粮食流通管理的相关法规，以及粮食行政执法队伍的相应联系方式，畅通市场经营户的投诉举报渠道，动员广大经营户主动投入到对市场部分违法经营行为的监管中去，形成群策群力的良好氛围。同时也建议各区（县、市）粮食行政执法部门结合实际，酌情公示相应的投诉举报联系方式，缩短信息来源渠道，在现有人员紧张的情况下，有效提升工作效率。

（四）着眼关键，紧密协同，联动相关职能部门开展粮食流通监管专项行动。目前，我局已与贵阳市公安局建立了联动机制，下一步将陆续对接工商、质检、卫生、海关等部门，围绕《条例》规定的相关法律责任，筹建相对应的联动执法机制。针对粮食流通过程中有可能出现的各类违法行为进行综合研究分析、开展信息交流、实行资源共享、落实案件移送、完善执法协作，不断完善工作机制，定期开展粮食市场的专项监管和执法行动，力争年内在全市范围内狠抓1-2个典型、办好1-2件案件，以点促面，带动全市粮食流通监管工作逐步走向正规。

总之，各级粮食行政执法部门要充分利用自身优势，主动向各种市场主体提供相关信息和技术帮扶，把执法与服务结合起来，融监管于服务之中，努力构建粮食执法主体与客体之间的和谐关系，从而实现规范市场秩序和提高粮食行业整体素质这一粮食行政执法的根本目的。（信息员：宋宇）